以明确的央地“清单”防止政策“合成谬误”！

　　——访全国政协委员，申万宏源证券首席经济学家杨成长

　　本报记者 崔吕萍

　　为对冲经济下行和抗击疫情对中小微企业的影响，今年以来从中央到地方出台了一系列促进中小微企业发展和稳就业的相关政策。截至目前，中小微企业留抵退税基本完成，超万亿元资金已到账，各类“降、缓、补”政策大幅降低了中小微企业负担，提振发展信心。“与此同时，我们看到，各地出台的大量中小微企业扶持政策也出现了一些值得关注的问题，地方与中央政策层层叠加，相邻地区政策较劲加码，政策支持对象口径不统一，对建设国内统一大市场产生了一定的负面影响，以及一些‘政策合成谬误’现象。此外，当前纾困惠企政策在实际执行中更多惠及中型企业，对微型企业和个体工商户的惠及程度不够。因此我认为，当前非常需要加强政策体系梳理，鼓励相邻地区政策协调统一，减少政策重叠，防止政策效应对冲，要全面加强对个体工商户的倾斜力度，进一步完善配套措施，保证政策落地生效，切实惠及小微企业主体。”谈及这一话题，全国政协委员，申万宏源证券首席经济学家杨成长表示。

　　给市场主体减负，减多少、怎么减应有明确授权清单

　　记者：在您看来，当前各地出台的扶持中小微企业和促进就业的相关政策，在协调方面有哪些需要注意的问题？

　　杨成长：梳理来看，问题大致有四个。

　　一是纾困政策扶持对象不清晰，央地政策不统一。据不完全统计，当前全国层面针对中小微企业减税降费的政策有接近20项，政策支持的对象包括小微企业、增值税小规模纳税人、中小企业、小型微利企业、个体工商户等诸多口径。地方政策口径更加复杂，部分地区的纾困政策还在中小微企业之上附加一系列限定条件，例如要求经营困难但产品有市场、项目有前景、技术有竞争力等。由于缺乏统一标准，在实际操作中市场主体难以清晰分辨自身可享受的优惠政策，各层级政府的理解也不太一致，市场主体容易出现寻租行为。此外，今年以来部分受疫情冲击影响较大的地方政府率先出台了纾困政策，导致地方政策出台在前，中央政策出台在后，出现了一系列央地政策不统一的问题，包括政策执行期不统一、补助金额不统一、优先支持的群体不统一等。对于地方支持力度低、中央支持力度高的情况，按照“从高不重复”的原则，地方政策以中央上位政策为准，最大力度支持企业发展。但在一些规定不统一的地方，由于地方政策出台时间不长，难以废止，在实际操作中出现了无法按照中央统一规定来执行的情况。

　　二是惠企纾困政策对个体工商户支持力度不足。截至2021年底，全国登记在册个体工商户已达1.03亿户，占市场主体总量的2/3，其中九成集中在批发零售、住宿餐饮等服务业，受疫情冲击严重。然而当前纾困扶持政策聚焦在中小微企业的多，真正惠及个体工商户的政策较为有限。部分纾困政策没有从个体工商户实际经营情况出发，导致政策流于表面，比如减免、缓缴社保的政策仅针对以单位方式参保的个体工商户，而大量个体工商户实际以个人身份参保，不属于减免对象。同时，当前大部分纾困政策仍需要企业主动申请享受，而个体工商户平均就业人数仅2.7人，缺乏充足和专业的人力去操作申请，导致大量的政策优惠实际仅惠及到中型企业。

　　三是各地政策差异拉大。由于各地受疫情冲击的时间不同、程度不同，疫情区的政策优惠力度一般高于非疫情区，后出台的政策倾向于在前者基础上进一步加大力度，导致相邻地区间政策差异不断拉大。当前在部分省市内，同样的企业在相邻地区享受的设备折旧优惠、增值税优惠、油价补贴等政策均有不同。对于部分轻资产的企业，理论上可以先在一个地方享受政策，再去下一个地方享受政策，一定程度上导致政策套利，同时也导致了相邻地区的过度竞争，对打造区域内一体化的营商环境产生较大负面影响。

　　四是地方出台政策的底线在哪里，哪些项目可以减免，减免程度如何，减免后的成本是否完全由地方承担，建议中央对地方给予明确的授权清单。有些地区地方财政收支压力小，能够自行承担政策成本，但部分地区财政收支压力较大，又缺乏中央和地方明确的成本分担机制，导致实施地方优惠政策的成本最终不得不由中央来兜底。

　　以更清晰的“组合式政策”结构，稳定市场主体预期

　　记者：在您看来，全面整合好扶持中小微企业发展的政策体系，有哪些抓手？

　　杨成长：建议尽快整合好中央和地方的各项政策，加强央地之间、区域之间政策协调，重点加大以个体工商户为主的市场主体纾困帮扶力度，完善配套保障措施，帮助市场主体渡过难关。具体来说，我有五条建议。

　　一是尽快加强统筹，统一中小微企业优惠政策的实施对象和实施力度。要进一步出台政策指引，明确各口径下企业划分标准，推动地方以清单制方式明确惠企政策支持范围。同时将现有政策逐步整合，从顶层设计上明确中型、小型、微型、个体工商户各适用哪些政策，口径不符的到期清退。要进一步完善全国统一的企业规模划分标准，要求各地新出台的政策按照规范后的口径实施，尽量避免新增口径、添加限定条件等情形，逐步形成更加清晰的“组合式政策”结构，稳定市场主体预期。此外，要加强中央和地方政策的统筹协调，针对地方先出台、中央后出台的情况，原则上后出台的政策力度只增不减、期限只长不短，减少地方在实际操作中面临的政策矛盾。要推动地方梳理疫情以来出台的各项政策，严格区分临时性政策和中长期政策，及时公示已到期的政策，明文列示继续实施的中长期政策，明晰市场主体的政策预期。

　　二是重点加强个体工商户的政策支持力度。要建立完善的个体工商户情况定期统计发布制度，推动各省统计局制定个体工商户经营情况调查方案，摸清个体工商户群体结构特征，精准锚定政策对象，加强政策的后续监测和评估。要从个体工商户实际经营情况出发，设计更多实实在在的优惠政策，如加强价格监测预警、规范水电气收费、稳定租金水平、落实行政事业性清费减负政策、精准实施就业补贴等。鼓励各地成立支持个体工商户发展联席工作小组，切实推动政策落地。要加强“政策找人”的实施力度，针对个体工商户主动推送政策解读信息、补贴申领指导等，优化优惠政策审核程序，推动实现全链条电子化。要不断扩大优惠政策“免申即享”范围，通过大数据信息比对，直接精准筛选政策支持对象，实现惠企政策“快速兑现、直接到账”。

　　三是鼓励相邻地区加强政策协调统一，防止政策赛马。要从顶层设计出发，在允许地方自主实施特色化政策的基础上，做好权限管控，规范地方政府间的竞争秩序，重点治理地方政府不公平竞争行为，落实好公平竞争审查制度，将地区间政策差异控制在合理范围内。同时要鼓励城市群内部减少行政分割，加强政策协调，形成城市群内的行政协同沟通体系，推动城市群内营商环境一体化、规范化、市场化和法治化，构建公平、公正、透明的法律和制度环境。

　　四是进一步完善地方政府的政策权限清单和央地政策成本分担机制。要进一步明确中央对地方政策的授权机制，规范地方政府决策权限，各省在国家规定范围内制定省级权限清单，各市制定具体细则。对于特殊时期、特殊情况以及发展中遇到的新问题，完善重大决策请示报告制度，确保上下贯通，在符合政策导向的基础上鼓励各地探索创新。要全面摸查清理存量政策，与权限清单不相符的政策，到期后完成清理规范，与中央政策保持一致。要明确中央和地方的政策成本分摊机制，原则上地方特色政策要以地方财力为基础，继续完善区域间收支平衡和中央转移支付协调机制。

　　五是持续完善与惠企纾困政策相配套的政策保障机制。要协调好社保费用减免缓缴和员工权益保障之间的关系，尤其对于在缓缴期间员工离职的情况，要切实保障企业及时补齐五险一金中企业应缴部分，切实维护职工利益。要做好惠企纾困政策与行业规定之间的衔接，例如企业申请商业贷款或招投标时，不得以企业缓缴社保为由，降低企业评级，影响招投标资质，要确保相关缓缴行为不纳入信用记录，已纳入信用记录的，要提供便捷的方式帮助企业申请信用修复。要进一步完善企业纾困政策的实施细节，当前政策要求下，中小微企业缓缴的各类费用要于年底统一补缴，也会对企业产生较大的财务压力。要探索形成阶梯式的补缴机制，缓缴部分设置阶段性补缴比例，防止企业年底集中补缴，加大企业经营困难。